Droit de préemption urbain : quand une clause d'usage privée vient brider le projet de la collectivité

Publié le 25 juin 2026  ·  Lecture ~ 5 min
Par Clément Mignet, Associé Gérant — Osmose Immobilier

Le droit de préemption urbain (DPU) est, dans l'esprit de la plupart des praticiens, un instrument de puissance publique : la collectivité se substitue à l'acquéreur évincé, récupère le bien, et lui assigne l'affectation d'intérêt général qu'elle a définie. Un arrêt récent de la cour administrative d'appel de Paris vient nuancer cette représentation et mérite l'attention de toute collectivité qui manie le DPU. Il pose en effet que le préempteur qui acquiert au prix proposé est tenu de respecter les conditions stipulées entre les parties — y compris une clause relative à l'usage futur du bien.

1Les faits

Un ensemble immobilier du 11^e arrondissement de Paris, à usage de foyer d'étudiants, fait l'objet d'une promesse de vente entre deux associations. La promesse comporte une clause par laquelle l'acquéreur s'engage à conserver cet usage. Cet engagement n'est pas isolé : il prolonge une condition posée dès la vente de 1981, qui imposait déjà la reprise de la gestion du foyer existant.

La déclaration d'intention d'aliéner (DIA) transmise à la mairie mentionne explicitement cette contrainte, tant dans la rubrique relative aux droits grevant le bien que dans une note annexée. La ville de Paris préempte néanmoins, avec l'intention d'y aménager une résidence sociale. L'association évincée conteste la préemption ; le tribunal administratif lui donne raison ; la ville fait appel.

2L'argument de la collectivité — et son rejet

La position défendue par la ville était cohérente avec la conception classique du DPU : une restriction d'usage relève d'un engagement de droit privé, qui ne saurait conditionner la légalité d'un acte administratif manifestant une prérogative de puissance publique. Autrement dit, la collectivité achète un bien, non un projet ; l'affectation future relève de sa seule appréciation.

La cour écarte ce raisonnement. Elle retient que la clause litigieuse n'est pas une simple information, mais un véritable engagement, constitutif d'une condition de la vente au sens de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme. Or ce texte n'opère aucune distinction selon la nature des conditions, et l'article R. 213-8 n'autorise le préempteur qu'à discuter le prix. Conséquence : qui achète au prix accepte aussi les conditions régulièrement portées à sa connaissance dans la DIA, fût-ce une restriction d'usage.

3Pourquoi cette décision interpelle côté collectivité

L'arrêt déplace une frontière que l'on croyait stable. Jusqu'ici, la collectivité tenue par les « conditions » de la vente l'était essentiellement pour des stipulations financières ou juridiques classiques — conditions suspensives, charges, modalités de paiement. Étendre cette logique à l'usage futur revient à admettre qu'une stipulation purement contractuelle puisse contraindre le contenu même du projet public. Pour une collectivité, le DPU perd alors une part de sa souplesse : préempter au prix, c'est potentiellement hériter d'une affectation imposée par des tiers privés.

Plusieurs interrogations restent ouvertes, et c'est sur elles que les collectivités devront se montrer vigilantes.

La portée réelle de la décision. Il s'agit d'un arrêt d'appel, isolé, rendu en avril 2026. Il n'a ni l'autorité d'une décision du Conseil d'État ni celle d'un arrêt de principe. Un pourvoi reste possible, et la solution n'est pas acquise en cassation — précisément parce qu'elle heurte la logique de puissance publique. Tant que la Haute juridiction ne s'est pas prononcée, la prudence s'impose avant d'en faire une règle générale.

Le poids des circonstances de fait. La solution doit beaucoup à la qualité de l'information délivrée au préempteur : clause expresse dans la promesse, antériorité de la condition de 1981, double mention dans la DIA et dans une note annexée. Le caractère « expressément porté à la connaissance » de la collectivité est au cœur du raisonnement. Une clause d'usage plus floue, ou absente de la DIA, n'aurait probablement pas produit le même effet. La transposabilité de l'arrêt est donc incertaine.

La frontière entre information et engagement. Toute la décision tient à la requalification d'une mention en obligation. Or la limite est ténue : à partir de quand une indication d'usage devient-elle une condition opposable au préempteur ? L'arrêt ne fixe pas de critère clair, ce qui laisse une zone grise inconfortable pour les collectivités comme pour les rédacteurs d'actes.

Le raisonnement sur l'intention. Pour écarter l'objection selon laquelle une résidence sociale peut accueillir des étudiants (article L. 301-1 II du CCH), la cour se fonde sur l'intention réelle de la ville, qui n'était pas de maintenir un foyer étudiant mais de créer des logements sociaux pour des publics plus larges. Ce contrôle de l'intention de la collectivité est inhabituel et discutable : il invite le juge à apprécier la finalité concrète du projet au regard d'une clause privée.

4Ce que les collectivités doivent en retenir

Sans céder à la dramatisation, la décision appelle une vigilance accrue en amont. À la réception d'une DIA, l'analyse ne peut plus se limiter au prix et aux conditions financières : il faut identifier toute stipulation d'usage susceptible d'être qualifiée d'engagement, en mesurer la compatibilité avec le projet envisagé, et le cas échéant arbitrer entre renonciation, offre à prix différent, ou acceptation assumée de la contrainte. Là où la préemption au prix passait pour l'option la plus sûre, elle peut désormais emporter des servitudes d'affectation insoupçonnées.

Reste à savoir si cette jurisprudence se consolidera. En l'état, elle constitue un signal — pas encore une certitude — mais un signal que les acteurs publics auraient tort d'ignorer.